德國和法國的水利工程項(xiàng)目后評價(jià)

    一、德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的特點(diǎn)和原則 

    項(xiàng)目的后評價(jià)不同于項(xiàng)目的前評估（又稱項(xiàng)目的社會評價(jià)，下同）。項(xiàng)目的前評估是在項(xiàng)目決策之前，對擬建項(xiàng)目的技術(shù)先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)合理性、環(huán)境保護(hù)可靠性、建設(shè)可行性等進(jìn)行分析評估，做出預(yù)測結(jié)論，為項(xiàng)目決策部門提供依據(jù)。項(xiàng)目后評價(jià)主要是對已建成項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施和生產(chǎn)、運(yùn)營、管理實(shí)際，環(huán)境和社會影響，以及外部情況變化等，進(jìn)行分析、評價(jià)，找出問題，分析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出對策及建議，為加強(qiáng)經(jīng)營管理，提高工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的整體綜合效益，為項(xiàng)目決策部門提供依據(jù)。項(xiàng)目管理者聯(lián)盟 

    德國和法國是發(fā)達(dá)的資本主義國家，水利工程項(xiàng)目管理水平高，在項(xiàng)目周期中尤其重視水利工程項(xiàng)目建設(shè)前期的項(xiàng)目評估工作。由于前期項(xiàng)目評估工作深入細(xì)致，再加上成功的項(xiàng)目實(shí)施管理，致使其水利工程項(xiàng)目的建設(shè)工作一般都能按預(yù)期的投資、質(zhì)量和工期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，同我國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)工作相比，德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)較為簡單。另外，德國和法國水利工程項(xiàng)目管理注重各階段評估的有機(jī)統(tǒng)一，在整個(gè)項(xiàng)目周期中，評估包括：①前期的項(xiàng)目評估；②項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)測評價(jià)，如項(xiàng)目的開工評價(jià)、項(xiàng)目的中間評價(jià)和項(xiàng)目的竣工評價(jià)；③項(xiàng)目的后評價(jià)。當(dāng)然，德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)也具有一般項(xiàng)目后評價(jià)的共性特點(diǎn)，如現(xiàn)實(shí)性、公開性和反饋功能等。 

    在水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的原則方面，德國和法國強(qiáng)調(diào)后評價(jià)工作必須自始至終堅(jiān)持“客觀、公正、科學(xué)”的原則，以便使項(xiàng)目后評價(jià)結(jié)論更具有可信度和使用價(jià)值。因此，他們強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目后評價(jià)工作必須從客觀實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行充分的調(diào)研，占有各種相關(guān)的數(shù)據(jù)和詳實(shí)資料，依據(jù)項(xiàng)目建成后的實(shí)際面貌、成果和已經(jīng)達(dá)到的指標(biāo)，同項(xiàng)目評估、決策和設(shè)計(jì)時(shí)的預(yù)期指數(shù)進(jìn)行對比和分析論證，從而更有益于今后項(xiàng)目的決策和運(yùn)營管理水平的提高。 

    二、德國和法國水利項(xiàng)目后評價(jià)的內(nèi)容、方法和程序 

    德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的基本內(nèi)容包括過程評價(jià)、效益評價(jià)、影響評價(jià)和持續(xù)性評價(jià)四個(gè)方面。具體到某個(gè)水利工程項(xiàng)目時(shí)，內(nèi)容有所側(cè)重，并不是一成不變。如德國政府的“聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部（BMz）”委托德國開發(fā)銀行進(jìn)行的項(xiàng)目后評價(jià)（針對財(cái)政合作項(xiàng)目）的內(nèi)容通常強(qiáng)調(diào)以下7個(gè)方面：①項(xiàng)目所屬行業(yè)的行業(yè)政策；②項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況；③財(cái)務(wù)評價(jià)；④國家經(jīng)濟(jì)評價(jià)；⑤項(xiàng)目對社會經(jīng)濟(jì)和社會文化的影響；⑥項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境的影響；⑦可持續(xù)性（Sustainability）評價(jià)。再如，法國羅訥河上圣布雷尼哥（Sant Brenag）水電站項(xiàng)目后評價(jià)的內(nèi)容包括：①發(fā)電量；②水文，考慮泥沙輸移、河水位及潛水含水層水位；③地質(zhì)；④水生生物；⑤野生動(dòng)植物；⑥考古、遺跡、風(fēng)景；⑦社會經(jīng)濟(jì)等。 

    水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的基礎(chǔ)方法是對比法，即宏觀分析和微觀分析相結(jié)合，定量分析和定性分析相結(jié)合的綜合分析對比方法。使用對比方法時(shí)，包括“前后”對比、“有無”對比等。 

    德國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)經(jīng)常采用的一種方法是邏輯框架法（Logical Framework Meth-od）。這種方法是德國開發(fā)銀行經(jīng)常使用的方法。邏輯框架法為項(xiàng)目評價(jià)工作人員提供了一個(gè)分析結(jié)構(gòu)——4×4邏輯模式，在垂直方向自上而下地列出項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目目的、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目投入四個(gè)目標(biāo)層次，在水平方向上自左向右列出項(xiàng)目各目標(biāo)層次的預(yù)期指標(biāo)、驗(yàn)證指標(biāo)、驗(yàn)證方法和資料、相關(guān)的重要外部條件（假設(shè)）。當(dāng)然，在使用邏輯框架法時(shí)，也必須計(jì)算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)，如國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)的經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率，財(cái)務(wù)評價(jià)的財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值率、財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、投資回收期等指標(biāo)。需要說明的是，邏輯框架法的應(yīng)用范圍很廣，在進(jìn)行前期的項(xiàng)目評估時(shí)，德國開發(fā)銀行也廣泛采用這種方法。 

    此外，對援外水利工程項(xiàng)目評估和后評價(jià)，德國技術(shù)合作協(xié)會（GTZ）經(jīng)常采用“以目標(biāo)為導(dǎo)向的項(xiàng)目計(jì)劃法（ZOPP）”，這種方法同德國開發(fā)銀行廣泛使用的邏輯框架法相類似。 

    我國國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)的基本程序分為三個(gè)階段，即自我后評價(jià)，主管部門（或地方）評審和國家評價(jià)?？疾彀l(fā)現(xiàn)，由于國情不同，德國一般不專門進(jìn)行水利工程項(xiàng)目的行業(yè)評價(jià)。以德國政府財(cái)政合作（Financial Cooperation）為例，其項(xiàng)目后評價(jià)一般分為兩個(gè)階段： 

    （1）單一工程項(xiàng)目后評價(jià)。針對資助的每一個(gè)工程項(xiàng)目，德國開發(fā)銀行都要在項(xiàng)目竣工后3～5年內(nèi)進(jìn)行該項(xiàng)目的后評價(jià)。依據(jù)后評價(jià)結(jié)果把項(xiàng)目歸為以下6類的某一類：1 非常成功的開發(fā)項(xiàng)目；2 滿意的開發(fā)項(xiàng)目；3 一般滿意的開發(fā)項(xiàng)目；4 一般不滿意的開發(fā)項(xiàng)目；5 明顯無效果的開發(fā)項(xiàng)目；6 完全失敗的開發(fā)項(xiàng)目。其中，前3類為成功的開發(fā)項(xiàng)目，后3類為不成功的開發(fā)項(xiàng)目。據(jù)德國開發(fā)銀行新出版的《財(cái)政合作后評價(jià)報(bào)告（第三次評估報(bào)告）》介紹，德國1992/1993年的153個(gè)FC項(xiàng)目中有71%的項(xiàng)目是成功的。 

    （2）國家綜合后評價(jià)。為從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的角度評價(jià)項(xiàng)目建設(shè)的成敗得失，每隔幾年，德國政府的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展部通常委托德國開發(fā)銀行對幾年來所有的FC項(xiàng)目進(jìn)行綜合后評價(jià)。德國開發(fā)銀行的綜合后評價(jià)結(jié)果要經(jīng)獨(dú)立的審計(jì)部門審計(jì)后，再報(bào)聯(lián)邦政府。此外，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展總部有時(shí)也對少量的PC項(xiàng)目抽查，自己進(jìn)行后評價(jià)工作。 

    三、德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的經(jīng)費(fèi)來源和管理機(jī)構(gòu) 

    水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的經(jīng)費(fèi)來源視后評價(jià)項(xiàng)目的具體情況而異。以德國為例，如果是德國開發(fā)銀行對其資助的水利工程項(xiàng)目進(jìn)行后評價(jià)，經(jīng)費(fèi)一般列入德國開發(fā)銀行當(dāng)年的正常經(jīng)費(fèi)開支，不再單獨(dú)列預(yù)算；如果是聯(lián)邦審計(jì)總署或各州審計(jì)總局進(jìn)行的后評價(jià)，則由聯(lián)邦審計(jì)總署或各州的審計(jì)總局從各自的預(yù)算經(jīng)費(fèi)中解決。這同我國《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)辦法（討論稿）》規(guī)定的經(jīng)費(fèi)處理差別較大。 

    依水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的具體情況不同，德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的管理機(jī)構(gòu)有所不同。以德國為例，由于德國開發(fā)銀行的項(xiàng)目周期中明確包含項(xiàng)目后評價(jià)階段，項(xiàng)目后評價(jià)工作一般由德國開發(fā)銀行作為其項(xiàng)目管理的例行工作來開展。只有當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問題時(shí)（如投資嚴(yán)重失控），政府才出面對該項(xiàng)目進(jìn)行后評價(jià)，后評價(jià)的重點(diǎn)是項(xiàng)目收支情況，聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦審計(jì)總署（BRH）、各州政府通過州審計(jì)總局（LRH）進(jìn)行后評價(jià)。 

    聯(lián)邦審計(jì)總署和各州審計(jì)總局相互獨(dú)立，從法律上無隸屬關(guān)系，這些機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)行都是建立在審計(jì)法的基礎(chǔ)上，其后評價(jià)工作不受政府的干擾而具有相對獨(dú)立性。 

    四、對開展我國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的建議 

    根據(jù)本次考察收集到的資料，結(jié)合我國水利工程建設(shè)的實(shí)際情況，現(xiàn)就如何開展我國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)工作，提出如下建議，供領(lǐng)導(dǎo)參考。 

    1、提高認(rèn)識、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是開展我國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)工作的關(guān)鍵 

    建國以來，我國修建了大批水利工程，水利建設(shè)成績斐然，但在水利工程項(xiàng)目管理上還存在不少問題。通過后評價(jià)可以評價(jià)已建水利工程實(shí)際產(chǎn)生的效果，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以提高今后水利工程項(xiàng)目的管理水平和經(jīng)濟(jì)效益。因此，我國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)意義重大，任務(wù)十分繁重。各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從我國水利事業(yè)改革和發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識水利工程項(xiàng)目后評價(jià)工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，主動(dòng)地將后評價(jià)工作擺到水利工程項(xiàng)目管理的議事日程上，這是順利開展我國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的關(guān)鍵。 

    2、在充分借鑒和吸收發(fā)達(dá)國家水利工程項(xiàng)目后評價(jià)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國水利工程建設(shè)具體情況，制定一套具有中國特色的水利項(xiàng)目后評價(jià)的法規(guī)和規(guī)范，是順利開展我國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的保證 

    我國于80年代初開展工程項(xiàng)目后評價(jià)工作，至今只有十余年。水利工程項(xiàng)目后評價(jià)主要是在90年代初開展的。1995年4月22日，水利部印發(fā)的《水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定（試行）》規(guī)定水利工程建設(shè)程序一般分為項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備（包括招標(biāo)設(shè)計(jì)）、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收、后評價(jià)等八個(gè)階段，首次明確了后評價(jià)是水利工程項(xiàng)目建設(shè)程序的一個(gè)階段。但是，如何規(guī)范地開展水利工程項(xiàng)目后評價(jià)，至今尚無規(guī)范可依。目前已進(jìn)行的一些水利工程項(xiàng)目后評價(jià)多數(shù)是參照國家計(jì)委1991年7月提出的《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)辦法（討論稿）》的原則性規(guī)定，可操作性不夠強(qiáng)，后評價(jià)經(jīng)費(fèi)來源不明確，因此，要依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合水利實(shí)際情況，在1993年我部先后對丹江口、潘家口、鶴地、宿鴨湖水庫等工程進(jìn)行兩批后評價(jià)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并借鑒國外水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定我國《水利工程項(xiàng)目后評價(jià)實(shí)施辦法》等法規(guī)和規(guī)范，使這項(xiàng)工作逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。 

    3、注重水利工程項(xiàng)目后評價(jià)與立項(xiàng)時(shí)的項(xiàng)目評估及項(xiàng)目建設(shè)過程的評價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一

    水利工程項(xiàng)目管理過程中，立項(xiàng)前的項(xiàng)目評估、建設(shè)過程的監(jiān)測評價(jià)、建成后的后評價(jià)相互補(bǔ)充，組成一個(gè)有機(jī)的評估體系。立項(xiàng)前的評估尤為重要，即在水利工程項(xiàng)目決策之前，對擬建水利工程項(xiàng)目的技術(shù)先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)合理性、環(huán)境保護(hù)可靠性、建設(shè)可行性等分析評估，做出預(yù)測結(jié)論，為項(xiàng)目決策部門提供依據(jù)。建設(shè)過程的監(jiān)測評價(jià)，又具體包括項(xiàng)目的開工評價(jià)、中間評價(jià)和竣工評價(jià)，以監(jiān)督檢查項(xiàng)目建設(shè)過程的進(jìn)展情況，為項(xiàng)目建設(shè)過程的投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)控制提供依據(jù)。后評價(jià)是項(xiàng)目建設(shè)程序的最后一個(gè)階段，我國一般指項(xiàng)目竣工交付生產(chǎn)（使用或運(yùn)營）1～3年后進(jìn)行的評價(jià)，以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并幫助項(xiàng)目法人促進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)一步完善和發(fā)展。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)前的評估、建設(shè)過程中的監(jiān)測評價(jià)及后評價(jià)三者體現(xiàn)了事前、事中、事后評價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一，不能把它們割裂開。 

    4、在進(jìn)行水利工程項(xiàng)目后評價(jià)時(shí)，應(yīng)綜合評價(jià)水利工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，在我國目前應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)環(huán)境效益的后評價(jià) 

    水利工程的效益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，后評價(jià)時(shí)應(yīng)綜合評價(jià)這三個(gè)方面的效益。從我國近年來水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的實(shí)際情況看，往往重視社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的后評價(jià)，對環(huán)境效益后評價(jià)研究得不夠深入，容易被人忽視。考察中我們感受最深的是德國和法國十分重視水利工程的環(huán)境效益后評價(jià)，兩國從七十年代后始終把環(huán)境保護(hù)、環(huán)境效益放在經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的首位，沒有環(huán)境效益，特別對水環(huán)境可能帶來污染的任何項(xiàng)目的立項(xiàng)都是不可能的，絕不以犧牲環(huán)境為代價(jià)而盲目追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益。這一點(diǎn)很值得我國在進(jìn)行水利工程項(xiàng)目后評價(jià)時(shí)借鑒，以便切實(shí)提高我國水利工程項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)水平，實(shí)現(xiàn)水利的可持續(xù)發(fā)展。 

    5、建立和健全水利工程項(xiàng)目后評價(jià)成果的反饋和擴(kuò)散機(jī)制，以切實(shí)提高我國水利工程建設(shè)項(xiàng)目的管理水平

    認(rèn)識世界的目的是為了改造世界，開展水利工程項(xiàng)目后評價(jià)工作也不例外。國外水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的成果都能有效地反饋到有關(guān)決策部門和項(xiàng)目法人。我國也有許多水利工程項(xiàng)目后評價(jià)成果成功地指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐的例子。如1989年10月黃委會勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院進(jìn)行的《黃河三門峽水利樞紐工程環(huán)境影響回顧評價(jià)報(bào)告書》作為黃河小浪底工程的類比工程，為小浪底工程環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)提供了重要的依據(jù)。水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的目的有二個(gè)，一是在于總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，為國家（行業(yè)或地市）改進(jìn)投資決策管理，提高決策水平、管理水平和投資效果服務(wù)；二是幫助項(xiàng)目法人促進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)一步完善和發(fā)展，提高工程效益。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目的，必須建立健全水利工程項(xiàng)目后評價(jià)成果的反饋和擴(kuò)散機(jī)制，只有這樣才能充分利用后評價(jià)成果，針對存在的問題，采取對策和措施，從而達(dá)到提高水利工程管理水平和最佳經(jīng)濟(jì)效益。 

    6、培養(yǎng)和培訓(xùn)水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的專業(yè)人才 

    水利工程項(xiàng)目后評價(jià)專業(yè)性強(qiáng)，目前我國尚沒有形成一支業(yè)務(wù)素質(zhì)高的水利工程項(xiàng)目后評價(jià)專業(yè)人才隊(duì)伍。為加快我國水利工程項(xiàng)目后評價(jià)工作，急需培養(yǎng)水利工程項(xiàng)目后評價(jià)的人才，這可通過多種方式進(jìn)行，如由水利高校正規(guī)培養(yǎng)，也可由有關(guān)部門、學(xué)會、協(xié)會有計(jì)劃地組織各種層次的水利工程項(xiàng)目后評價(jià)培訓(xùn)班、研討班，還可以選擇德才兼?zhèn)涞默F(xiàn)職人員出國進(jìn)修等方式。當(dāng)然，后評價(jià)人才的培養(yǎng)應(yīng)有計(jì)劃、高起點(diǎn)、增加投入。 

    7、建立水利工程項(xiàng)目監(jiān)測與評價(jià)數(shù)據(jù)庫 

    水利工程項(xiàng)目涉及面廣，對有關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響復(fù)雜而深遠(yuǎn)，后評價(jià)工作需要大量的數(shù)據(jù)資料，這些資料必須靠長久的積累。為了提高水利工程項(xiàng)目后評價(jià)工作效率以及為之提供可靠的數(shù)據(jù)資料，有必要建立我國水利工程項(xiàng)目的監(jiān)測與評價(jià)數(shù)據(jù)庫，這也是加強(qiáng)項(xiàng)目管理和綜合分析后評價(jià)成果，充分發(fā)揮后評價(jià)作用的需要。建議積極籌建部級水利工程項(xiàng)目監(jiān)測與評價(jià)數(shù)據(jù)庫，存儲水利工程項(xiàng)目建議書、可行性研究及項(xiàng)目評估、立項(xiàng)決策、建設(shè)設(shè)施過程及項(xiàng)目完成的監(jiān)測數(shù)據(jù)，評價(jià)信息和項(xiàng)目后評價(jià)的成果。

評價(jià) 工程項(xiàng)目 水利

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